Texto: Valéria A.B.Salgado (dezembro/2019)

 

O formato jurídico-institucional dos conselhos profissionais surgiu dentro do arcabouço jurídico do Estado Novo e ao amparo da Constituição Federal de 1937, promulgada pelo ex-Presidente Getúlio Vagas, como um modelo de associação profissional ou sindical, regularmente reconhecido pelo Estado para exercer funções delegadas Pelo Poder Público sobre seus associados (Salgado V. A., 2012).

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Os primeiros conselhos de profissão instituídos no País sob a luz da autorização da Carta de 1937, para exercer a fiscalização de profissões regulamentadas, tinham substrato jurígeno associativo-corporativo. Ainda que criados de forma compulsória, por força de Lei, sua organização e gestão eram integralmente entregues aos particulares das respectivas profissões, coletivamente interessados nas suas atividades e, consequentemente, não integravam a estrutura da Administração Pública. Exerciam funções delegadas do Estado, tais como a manutenção do registro dos profissionais legalmente habilitados, com exercício na respectiva Região; a análise e decisão sobre assuntos atinentes à ética profissional; a fiscalização e a imposição de penalidades, que incluíam a suspensão ou a cassação da autorização para o exercício profissional;  o exercício de atos de jurisdição que por Lei lhes fossem cometidos; a emissão de pareceres e de laudos arbitrais em questões suscitadas pelos profissionais, dentre outras.  Tinham competência de dispor sobre seus próprios regimentos internos e seu pessoal sujeitava-se à legislação do trabalho, inscritos, para os efeitos da previdência social, no Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários.

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A promulgação da Constituição Federal de 1988, que, como se viu, delimitou de forma mais precisa o contorno jurídico das autarquias impingindo a todas elas a observância integral do Direito Público, alterou o ambiente jurídico que dava sustentação à existência de autarquias de natureza corporativa, detentora de competências privativas de estado no campo das profissões, que atuavam fora da Administração Indireta.

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A Carta de 1988 incluiu disposições específicas sobre a regulação do trabalho e das profissões no País, que fixaram como  competências privativas da União:  (i) legislar sobre a organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões (art. 22, XVI); (ii) organizar, manter e executar a inspeção do trabalho (art. 21, XXIV); e (iii) instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo. Além disso, a nova ordem constitucional suprimiu  delegação de competências a particulares para atuarem na regulação profissional, que havia sido concedida na Constituição Federal de 1937, e ratificada nas Constituições de 1946 e 1967.

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A Constituição de 1988 extirpou de seu texto os conceitos corporativos do Estado Novo que, na prática, havia integrado os sindicatos e associações profissionais na estrutura do Estado, delegando-lhes funções de Poder Público, muito embora outros aspectos destas concepções, remanescentes do modelo corporativo de Estado, tais como a unicidade sindical, o imposto sindical e outros, tenham permanecido no ordenamento jurídico nacional (SALGADO, 2012).

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Em uma tentativa de resgatar a delegação anteriormente concedida aos Conselhos de Profissões, a Lei  9.649, de 27 de maio de 1998, de iniciativa do Poder Executivo, estabeleceu em seu art. 58, dentre outros dispositivos, que: (a) os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas seriam exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa; (b) sua organização, estrutura e funcionamento seriam disciplinadas mediante decisão do plenário do conselho federal da respectiva profissão, garantindo-se que na composição deste estejam representados todos seus conselhos regionais; (c) os conselhos, dotados de personalidade jurídica de Direito Privado, não manteriam com os órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico; (d) o regime de trabalho dos empregados dos conselhos seria o da CLT, vedada qualquer forma de transposição, transferência ou deslocamento para o quadro da Administração Pública direta ou indireta; (e) os conselhos ficavam autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais devidas por pessoas físicas e jurídicas, bem como preços de serviços e multas, que constituirão receitas próprias, considerando-se título executivo extrajudicial a certidão relativa aos créditos decorrentes; e  (f) o controle das atividades financeiras e administrativas dos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas seria realizado pelos seus órgãos internos, devendo os conselhos regionais prestar contas, anualmente, ao conselho federal da respectiva profissão, e este aos conselhos regionais.

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Mas a Lei nº.  9.649, de 1998 foi arguida quanto à sua constitucionalidade, na ADI n. 1.717-6/DF e julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, que impugnou os §§ 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do art. 58, por entender que, à luz da Carta de 1988, as entidades com funções de fiscalização e regulação das profissões devem ter natureza jurídica pública e autárquica, criadas por Lei e com delegação para o desenvolvimento de atividades típicas de Estado, não lhes cabendo o figurino de entidades de Direito Privado.

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Desde então a natureza jurídica dos conselhos de profissões passou a estar  mergulhada em indefinição político-jurídica. Os posicionamentos posteriores do STF acerca da matéria, ainda que poderosos balizadores, têm sido fragmentados e parciais, por se aterem, como deve ser, ao aspecto jurídico arguido; insuficientes para firmar entendimento definitivo sobre o modelo jurídico-institucional que deve ser adotado pelo Poder Executivo no campo da regulação do exercício profissional. Cite-se, como exemplo, trecho da decisão do Supremo Tribunal Federal, de 6 de agosto de 1998, que deu provimento ao Mandado de Segurança n. 22.643-9-SC :

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“os Conselhos Regionais de Medicina, como sucede com o Conselho Federal, são autarquias federais sujeitas à prestação de contas ao Tribunal de Contas da União por força do disposto no inciso II do art. 71 da atual Constituição”. (Brasil. Supremo Tribunal Federal, 1998)

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Em seu voto, o Ministro Relator Moreira Alves destacou que:

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“esses conselhos – o Federal e os Regionais – foram, portanto, criados por Lei, tendo cada um deles personalidade jurídica de Direito Público, com autonomia administrativa e financeira. Ademais, exercem eles atividade de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do disposto nos arts. 5º, XIII, 21, XXIV, e 22, XVI, da Constituição Federal, é atividade tipicamente pública. Por preencherem, pois, os requisitos de autarquia, cada um deles é uma autarquia, embora a Lei que os criou declare que todos, em seu conjunto, constituem uma autarquia, quando, em realidade, pelas características que elas lhes dão, cada um deles é uma autarquia distinta”.

 

Numa tentativa de atender a interpretação da Suprema Corte, a Lei nº. 12.378, de 2010, de iniciativa do Poder Executivo federal, criou o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR) e os Conselhos de Arquitetura e Urbanismo dos Estados e do Distrito Federal  (CAUs) sob o figurino jurídico de autarquias, dotadas de personalidade jurídica de Direito Público, com autonomia administrativa e financeira, mantendo as mesmas regras de Direito Privado de organização e funcionamento e, portanto, sob discutível constitucionalidade. Pode-se dizer que a Lei nº.  12.378, de 2010, ao instituir o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil – CAU e os conselhos regionais com o mesmo figurino jurídico dos conselhos de profissões instituídos na vigência dos textos constitucionais anteriores à Carta de 1988, incorreu em declara ousadia por ignorar as disposições constitucionais relativas às autarquias e as indefinições e inseguranças jurídicas da “delegação” de funções públicas a particulares.

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Segundo as disposições da mencionada Lei, o CAU/BR (conselho federal) foi dotado de estrutura de governança constituída por representantes das instituições de ensino de arquitetura e urbanismo e dos conselhos regionais, eleitos por voto direto e obrigatório dos profissionais do Estado que representam; cujo presidente é também eleito entre seu pares. A Lei previu que: (a) suas atividades fossem custeadas exclusivamente pelas próprias rendas oriundas da arrecadação direta de anuidades e contribuições dos arquitetos e urbanistas neles registrados, assim como de multas, taxas e tarifas de serviços, além de eventuais doações, legados, juros e receitas patrimoniais e de convênios firmados com o Poder Público; e (b) que o Conselho deveria observar regras próprias de planejamento e orçamento público; estrutura e funcionamento definidos em regimento próprio, aprovado pelo seu conselho; autorização para contratar empresa de auditoria, conforme dispuser o seu Regimento Geral (art. 28, caput XV).

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Por outro lado, a Lei nº. 12.378, de 2010 dotou os novos conselhos de requisitos eminentemente de Direito Público, tais como a imunidade tributária, com base no art. 150, VI, a, da Constituição Federal; e a submissão à auditoria do Tribunal de Contas da União.

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A Lei foi omissa no que tange ao regime de pessoal e demais legislação aplicável aos Conselhos de Arquitetura e Urbanismo. Se observada as legislação e jurisprudência atuais, o pessoal deveria ser estatutário e os Conselhos deveriam se submeter ao regime aplicável à Administração Pública Indireta de Direito Público, inclusive para efeitos da supervisão ministerial.

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Referência:

SALGADO, Valéria Alpino Bigonha. 2012. Manual de Administração Pública Democrática. Conceitos e Formas de Organização. Campinas - SP : Saberes Editora, 2012.